A Política Externa Chavista - Vectores da Política Externa e Inserção Internacional da República Bolivariana da Venezuela

(Ensaio elaborado e apresentado oralmente em 5 de Novembro de 2008 por Samuel de Paiva Pires, no âmbito da cadeira Estrutura e Mudança Social na América de Língua Espanhola, da especialização em América Latina, 4.º Ano de Relações Internacionais, Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas da Universidade Técnica de Lisboa)

Introdução

         O título deste breve ensaio pode à primeira vista ser enganador. Desde já porque considera implicitamente a existência de uma política externa venezuelana com linhas de acção tão distintas que se possa de facto considerar como chavista, isto é, como eminente e consideravelmente determinada pela acção do Presidente da República Bolivariana da Venezuela, Hugo Chávez. Parece-nos no entanto que a chamada Revolução Bolivariana da Venezuela operou na política externa do país uma alteração profunda, como em todos os outros sectores da governação, sendo de facto uma política intrinsecamente relacionada com a acção e pensamento do Presidente Hugo Chávez.

            Neste sentido, e porque como previamente referido optámos pelo método ensaístico como forma de dar corpo a este trabalho, é-nos necessariamente imputável a necessidade de formulação de uma pergunta central a que tentaremos dar resposta através de uma metodologia de base interpretativa e qualitativa, como é apenas normal no que concerne à forma ensaística.

Mais do que indagar sobre a especificidade mais institucionalizada ou mais personalizada da política externa venezuelana, embora também o procuremos fazer à priori, parece-nos mais premente a necessidade de sistematização de um conjunto de acções sob a categorização de linhas de força, isto é, vectores da política externa conduzida por Hugo Chávez, para que possamos ter uma percepção clara da inserção internacional da República Bolivariana da Venezuela à data. Mas é também necessário aferir sobre as continuidades e diferenças da política externa em relação ao regime anterior à ascensão de Chávez ao poder. Como tal, a questão central a que procuraremos dar resposta será:

Quais os vectores da política externa conduzida por Hugo Chávez e em que medida representam continuidades e diferenças em relação aos vectores do regime anterior a Chávez?

A razão que nos compele à realização deste ensaio é precisamente o interesse que o fenómeno Hugo Chávez nos desperta, na medida em que é uma voz dissonante e de certa forma errática quanto ao que se poderá, se é que poderá sequer, considerar como “normal” ou “mainstream” no sistema internacional. Se há quem argumente pela alegada forma aparentemente errática e consequentemente imprevisível da política externa chavista, fruto de um discurso tendencialmente populista ou, pelo menos, ideologicamente condicionado e aliado a uma personalidade muito própria, em nossa opinião é possível sistematizar e caracterizar a sua política externa quanto à substância, de tal forma que seja tendencialmente coerente e geradora de previsibilidade. É isto que procuraremos fazer ao longo deste ensaio.

 Neste sentido, considerámos como apropriado estabelecer uma estrutura tripartida para este ensaio: a primeira parte dedicada a uma breve, mas necessária, operacionalização do conceito de política externa. Em segundo lugar, procuraremos efectuar uma contextualização histórica da política externa venezuelana no período pré-Chávez especialmente explicitando as constantes dessa. Em terceiro lugar, procuraremos sistematizar o discurso chavista em torno dos vectores de política externa, evidenciando ainda as continuidades e diferenças em relação às constantes históricas da política externa venezuelana.

1. Enquadramento Conceptual – Política Externa

            Para que possamos sequer entender que haja uma política externa chavista, é necessário em primeiro lugar estatuir e operacionalizar o conceito de política externa.

            Tendo em consideração que o nosso trabalho se prende essencialmente com uma análise das linhas da política externa conduzida por Hugo Chávez e atendendo à necessária circunscrição, não nos deteremos aprofundadamente sobre os diversos conceitos de política externa, desde os que à priori distinguem entre política exterior e política externa, passando pelos que se focam nos instrumentos, nos meios, nos objectivos ou nos fins dessa, ou ainda as acepções de quadros explicativos em referência aos modelos do actor racional, do jogo político-social ou da interacção entre esses, entre diversas outras abordagens possíveis.

            Atendendo ao cima exposto, parece-nos salutar e oportuno trazer à colação a recente contribuição de Hugo de Melo Palma, que no seu Relatório de Estágio efectua uma sistematização de diversos conceitos de política externa recorrendo ao património académico do ISCSP bem como a acepções amplamente generalizadas, não sem antes nos referirmos à definição de contornos objectivos mas simplistas de Mark Webber e Michael Smith.

            De acordo com Webber e Smith podemos entender o conceito de política externa como sendo uma política composta por objectivos que se pretende alcançar, pelos valores estabelecidos, pelas decisões realizadas e pelas acções tomadas pelos estados e governos nacionais em nome desses, no contexto das relações externas das sociedades nacionais, constituindo-se ainda como uma forma de influenciar e controlar essas mesmas relações.[1]

            Pese embora a alegadamente evitável citação de citações, estatuída esta inicial definição, torna-se premente, como forma de operacionalização e desejável complexificação da mesma, com vista a ter uma noção mais aprofundada do conceito, referenciar na íntegra a objectiva reflexão e sistematização de Hugo de Melo Palma tendo em consideração as contribuições de Raymond Aron, Victor Marques dos Santos, António Marques Bessa e K. J. Holsti:

A política externa dos estados é, em primeiro lugar, uma manifestação das suas prerrogativas de soberania e surge em resposta à imperatividade de relacionamento com o exterior, que é hoje acentuada pela globalização e pela consequente multiplicação das relações internacionais, pois evidencia-se a necessidade de estabelecer relacionamentos com o ambiente que lhe é exterior por forma a, primeiro, garantir a sobrevivência da unidade política e, depois, realizar os restantes objectivos eternos, que estão historicamente relacionados com o espaço, os homens e as almas[2]

Victor Marques dos Santos considera que “a expressão política externa designa, geralmente, o conjunto de linhas de acção política desenvolvidas fora das fronteiras territoriais de um estado, e que têm como finalidade a defesa e a realização dos seus interesses, através da concretização dos objectivos definidos num programa de governo”[3]. Assim, trata-se de uma política cujo espaço de acção se situa no ambiente internacional, constituindo uma componente elementar da política internacional, e que é caracterizada por uma democraticidade limitada no que diz respeito ao processo de decisão e de execução das acções, o que é geralmente justificado pela necessidade imperativa de confidencialidade para o sucesso da linha de acção política desenvolvida. Assim, “a política externa é uma das poucas actividades políticas do Estado que na maior parte dos casos pode ser desenvolvida por um restrito grupo de pessoas muito influentes, longe da opinião pública ou da sanção imediata da crítica popular”[4].

Por sua vez, Holsti define política externa como “ideas or actions designed by policy-makers to solve a problem or promote some changes in the policies, attitudes, or actions of another state or states, in nonstate actors (e.g. terrorist groups), in the international economy, or in the physical environment of the world”[5], em busca de segurança, autonomia, bem-estar e estatuto/prestígio[6], enquanto, para António Marques Bessa, a política externa de um estado visa alcançar segurança, protecção e apoio aos interesses económicos, influência política, influência cultural e criação de imagem[7].

            Partindo da conceptualização realizada, poderemos agora analisar e contextualizar a política externa conduzida por Hugo Chávez enquanto Presidente da República Bolivariana da Venezuela.

2. Contextualização Histórica da Política Externa Venezuelana 

Para os objectivos a que nos propomos neste trabalho, não se torna necessariamente crucial realizar uma contextualização histórica da política externa venezuelana desde a independência, embora consideremos posteriormente a influência dos ideais de Simon Bolívar, o chamado “libertador” da Venezuela, na doutrina que Chávez convenciou designar por bolivarianismo, a qual não passa de uma interpretação do legado de Bolívar pelo presidente venezuelano. Torna-se primordial, isso sim, contextualizar essa política em referência ao período que antecede a ascensão de Hugo Chávez ao poder, coincidente com o que se convencionou designar por regime democrático ou regime do puntofijismo[8], em alusão ao Pacto de Punto Fijo[9], regime que vigorou normalmente entre 1958 e 1989, sendo posteriormente caracterizado por um acentuado declínio até às eleições presidenciais de 1998, vencidas por Hugo Chávez, que pouco depois iniciou a quinta república da Venezuela, ou, na denominação oficial, República Bolivariana da Venezuela.

O Pacto de Punto Fijo firmado em 31 de Outubro de 1958, celebrou-se entre três partidos, o Partido Social Cristão Copei (Comité de Organização Política Eleitoral Independente), de Rafael Caldera, a Acção Democrática, de Rómulo Betancourt, e a União Republicana Democrática. Os dois primeiros tornaram-se os partidos dominantes do regime, alternando-se sucessivamente no poder, sendo a base de estabilidade dessa lógica a conciliação entre as elites por via a prosseguirem interesses comuns, até porque naturalmente era do interesse de todos a preservação do sistema político instituído, e a definição de um inimigo político interno comum, o Partido Comunista, o qual o regime do puntofijismo impediu de tomar o poder. [10]

Os dois partidos tornaram-se altamente institucionalizados e disciplinados, operando uma acção política madura e contrária a líderes ambiciosos ou discursos de índole anti-imperialista (inclusive cooperaram activamente com os Estados Unidos), dando espaço aos pequenos partidos para operar na administração pública, em cargos de importância menor como forma de evitar a radicalização de posições quer à esquerda ou à direita, procedendo à implementação de um projecto de cariz desenvolvimentista assente nos rendimentos provenientes da exportação de petróleo, parte dos quais eram distribuídos entre os diversos grupos sociais. A combinação destes factores, tornou-se a trave mestra de sustentação do regime ao longo do 30 anos. [11]

Porém, com o advento da chamada “década perdida” da América Latina, e com o decréscimo dos preços do petróleo no final dos anos 80, a crise atingiu a economia, a sociedade e o sistema político, o que acabaria por granjear legitimidade popular à tentativa frustrada de golpe de estado, empreendida pelo então tenente-coronel Hugo Chávez em Fevereiro 1992. O regime continuaria, no entanto, em degenerescência acentuada até que Hugo Chávez venceu as eleições presidenciais de 1998.[12]

Em termos de política externa, há a considerar três grandes vectores ou constantes: o activismo, a utilização política do petróleo e o personalismo e. [13]

No regime do puntofijismo esse activismo verificou-se em primeiro lugar através de uma dinâmica interna com reflexos externos, nomeadamente, a defesa institucional da democracia representativa que, como veremos adiante, se constitui como a grande ruptura entre a política externa do puntofijismo e a política externa chavista. Este vector foi promovido através da chamada doutrina Betancourt que instituía a norma de não reconhecimento de qualquer governo na América Latina que tivesse origem num golpe de Estado.[14] Outro reflexo desta constante consubstancia-se na tentativa do governo de Carlos Andrés Pérez de liderança da Venezuela em relação ao Terceiro Mundo e ao Movimento dos Países Não Alinhados, na década de 1970.[15]

Quanto à utilização política do petróleo, esta constante serviu, e, como veremos, tem servido, de base à primeira constante. Durante o puntofijismo esta constante serviu para potenciar projectos na América Central e do Caribe.[16]

O terceiro e último grande vector da política externa venezuelana, o personalismo, está directamente relacionado com a estrutura política paternalista e patrimonial, típica nos regimes latino-americanos. Tal vector encontrou reflexo em duas vertentes, a concentração de poder nas elites governantes quanto à definição e condução da política externa, e um parco desenvolvimento em termos de formação e autonomia do corpo diplomático, com um Ministério das Relações Exteriores, ou La Casa Amarrilla, muito pouco profissionalizado se comparado com outras instituições homónimas como o Itamaraty.[17]

Há ainda que referir que de forma transversal a estas três constantes, e apesar do activismo em relação à eventual liderança dos países terceiro-mundistas, o regime do puntofijismo teve nos Estados Unidos da América um aliado, cooperando de perto em termos políticos e económicos, até pelos interesses comuns envolvidos.

3. A Política Externa Chavista  

Tendo em consideração o anteriormente exposto teremos necessariamente de afirmar que quanto aos três grandes vectores da política externa do puntofijismo não há uma ruptura exacerbada, muito pelo contrário, tanto o activismo, como a utilização do petróleo para fins políticos, bem como o personalismo, foram ainda mais reforçados por Hugo Chávez. Há, isso sim, uma grande mudança no ponto de direcção e aplicação dessas constantes, nomeadamente em relação a duas características essenciais, a defesa da democracia participativa em detrimento da democracia representativa e a feroz oposição aos Estados Unidos da América, outrora um valioso aliado, que, parece-nos, é utilizada na senda da velha lógica napoleónica e bismarckiana de criação de um inimigo externo como forma de promoção da coesão interna, num regime que, sendo uma democracia participativa com base no chamado “Socialismo do século XXI”, se tornou cada vez mais populista, pelo que a legitimidade de Chávez decorre necessariamente do apoio das massas.

Em termos de aplicação prática, o activismo chavista reflecte-se na condução de uma política externa assente em três factores que estão interligados entre si: o anti-imperialismo/anti-americanismo, tal como acima referido, como reacção contra as políticas económicas neo-liberais; a promoção de uma difusão de poder no sistema internacional, por via de uma lógica de redução da dependência desse em relação aos EUA, e da visão de um futuro sistema internacional de teor mais multi-polar, de que são exemplo as aproximações de Chávez à Rússia, Irão e Cuba; e por último, a tentativa de liderança regional por via da integração com base nos ideais bolivarianos, de que são exemplo a iniciativa da Alternativa Bolivariana para as Américas e a criação do Banco do Sul. No entanto, em termos de liderança regional, a promoção externa da democracia participativa venezuelana é vista com desconfiança pelos países vizinhos.

Quanto à utilização política do petróleo, há, em nosso ver, três grandes aplicações: a primeira foi a revitalização e dinamização da OPEP onde a Venezuela desempenha um papel crucial, o que lhe confere maior projecção internacional; em segundo lugar, em termos regionais, a aproximação a regimes como o cubano por via da venda de petróleo, contornado o embargo norte-americano, factor de que a iniciativa frustrada do Petrosur também é representativo; e, em terceiro lugar, o que poderá aparentemente configurar-se como uma certa inconciliabilidade entre o discurso e a acção de Chávez, a oposição aos EUA, potenciada pelo facto de existir uma forte relação comercial em termos de exportação de petróleo venezuelano para os EUA. Se se pode arguir que tanto Chávez necessita dos EUA como esses de Chávez, o que é certo é que nenhuma das partes se mostra disposta a abdicar das boas relações comerciais petrolíferas e, como tal, Chávez acaba muitas vezes por exacerbar o seu discurso no que ao anti-americanismo diz respeito.

Em último lugar, em relação ao personalismo, não só a corporação diplomática continua pouco profissionalizada (é bastante ilustrativo o facto de nenhum dos chanceleres ser diplomata de carreira), como o presidencialismo em termos de definição e condução da política externa venezuelana se torna evidente quando pouca ou nenhuma autonomia a figura institucional do Ministro das Relações Exteriores tem em relação a Chávez.[18

Conclusão

Como conclusão parece-nos importante salientar, mais uma vez, o carácter de continuidade e reforço, quanto à forma, das grandes constantes históricas da política externa venezuelana por parte de Hugo Chávez, nomeadamente, o activismo, a utilização política do petróleo e o personalismo. Se o seu discurso pode por vezes parecer algo errático e fora do comum, a sua definição dos objectivos de política externa não deve ser subestimada pois está subjacente a determinados valores ideológicos interligados entre si que no panorama actual do sistema internacional tornam-se atractivos para alguns países, especialmente para as economias emergentes que desejam fazer-se ouvir no tal sistema tendencialmente multi-polar que Chávez pretende, e ainda para os países fortemente anti-americanos, como é o caso de alguns na América Latina.

No entanto, em nosso ver, existem duas variáveis que irão a partir de agora entrar no cálculo de Chávez e de certa forma modificá-lo, nomeadamente, a criação da União de Nações Sul-Americanas (UNASUL), onde a Venezuela disputará com o Brasil o lugar de líder regional, sem esquecer ainda o papel e ambições da Argentina nesse âmbito, pelo que se torna necessário aguardar para verificar em que medida Chávez será mais ou menos cooperativo ou conflitual e, em segundo lugar, as eleições norte-americanas, que à hora em que finalizamos esta conclusão dão já como vitorioso o candidato democrata. Os líderes da América Latina, como Lula, Fidel e Chávez, demonstraram o seu apoio a Obama, líderes esses na sua maioria de esquerda e/ou profundamente anti-americanistas. De que forma irá Obama lidar com as expectativas que perpassam os líderes latino-americanos? Irá conseguir estabelecer relações afáveis, diminuindo o sentimento de anti-americanismo, ou, desiludirá esses mesmos líderes e países? Para todos os efeitos, o discurso e prática chavista potenciam o sentimento de contestação à influência dos EUA, pelo que a haver uma alteração nas relações entre os dois países, poderemos estar na eminência de assistir a uma transformação da retórica chavista.